AI新技术革命将如何重塑就业和全球化格局？深度解读UN报告｜AI政策观察

张钦坤 腾讯研究院秘书长 蔡雄山 腾讯研究院法律研究中心副主任 祝林华 腾讯研究院法律研究中心助理研究员 曹建峰 腾讯研究院法律研究中心高级研究员 中国《新一代人工智能发展规划》开篇即表明，人工智能的迅速发展将深刻改变人类社会生活、改变世界。诚然，被视为一种变革性技术的人工智能，有望成为通用技术（GPT）并引领新技术革命，第四次工业革命（4IR）呼之欲出。 与此同时，对人工智能和机器人将广泛替代、置换人类工作以及加深经济和社会不平等的担忧开始浮出水面，甚至连医生、律师、程序员、文创人员等高技能人群亦被预测为“难逃此劫”。 有人呼吁“普遍基本收入”制度，有人呼吁对机器人征税，人工智能对就业和收入的影响一时间成为公共话语的焦点。由此，人工智能和机器人及其带来的更深、程度更高的自动化（automation）将如何影响劳动力市场的短期和长期结构以及收入分配成为国际社会的焦点话题。 对此，联合国（UN）发布了一份研究报告《新技术革命对劳动力市场和收入分配的影响》，在既有研究的基础上，提出了一些观点和政策建议。 ■ 核心发现和观点包括： （1）人工智能等前沿技术有望引领一场新技术革命，对几乎每个行业、所有国家产生深远影响，但需要其成为通用技术且广泛传播和采用，因此其社会经济影响将是一个长期的过程，不会在短期内就全部实现。 （2）在人工智能等技术的影响下，服务业为大的趋势会继续保持下去。但AI等技术可能增加市场集中度，导致所谓的主导市场和利润的“超级明星企业”的出现。 （3）淡化新技术对劳动力市场和不平等的影响的想法是没有依据的，但技术将引起80％的失业率也是不切实际的。AI等技术只是会取代某些任务而不是整个职业，而且新技术也会创造就业机会，并且要求工人具备新的技能。 根据技术发展影响就业的历史经验，AI等技术在短期内可能破坏部分手动或者认知的常规工作任务，但长期将创造更多就业机会。具有高度灵活性、创造力和强大的解决问题和人际关系技能的高技能工人将继续受益于AI和其他新技术。总体而言，技术创新不会导致总体失业和普遍失业，而是以兼职或副业的形式导致更高水平的不充分就业。 （4）目前的技术变革有助于从传统工作安排向“或有工作”、零工经济的转变，非正式工作岗位将继续增多。虽然这增加了工人的灵活性和就业机会，但许多非标准工作安排会导致不稳定的工作关系，带来就业和收入的风险。 （5）新的技术革命将会使制造业和参与全球价值链（GVC）的成果变得更加集中，从而限制落后国家的结构转型。 （6）工业自动化将会继续发展，而且由于许多服务工作需要紧密的人际交往（往往是机器人难以接管的工作），所以工业机器人更可能是全球机器人的主要使用方式。中国将成为机器人大国，部分是因为劳动力成本提高、人口老龄化趋势等因素，中国企业预计将在2019年吸收全球工业机器人供应的40％。 （7）GVC在发展中国家创造了就业机会。然而，GVC不是灵丹妙药。没有技术上的升级，发展中国家的企业只能够获取市场利益的一小部分，并且在结构转型方面进展有限。鼓励投资于AI等新技术和自动化并拥有必要的补充技能和基础设施的国家更有能力获取GVC带来的好处。 （8）新一轮技术浪潮如何塑造劳动力市场和收入分配，很大程度上取决于国家和全球层面的制度和政策。 ■ 核心政策建议包括： （1）政府应出台支持AI等新技术的政策，包括资金支持，技术研发、应用、转化等全链条支持，补贴、税收等优惠措施，等等。 （2）逐步探索解决自动驾驶汽车、AI医疗诊断和设备的责任问题，可以采取在部分领域或市场进行法规试点并总结实践经验的方式。 （3）考虑知识产权法规和反垄断法规如何跟进AI等新技术发展及其带来的新业务模式。 （4）为当下和未来的工人提供适当的技能教育是是政策的重要落脚点，需要支持早期教育和终身学习技能的政策。同时，加强对工作变化和就业结构变化的长期跟踪和监测，并提出政策建议。此外，由于零工经济、或有工作、非正式工作的增加，需要新形式的工人代表。 （5）积极促进全民社会保障制度，将保障范围扩大到非标准和非正式就业的工人。探索合理的税收制度，因为对新技术征税可能会影响经济增长和技术采用，减少再分配来源。 （6）在新技术和数据跨境、分享和学习各国经验以及支持弱势国家等方面加强等加强国际合作，确保发展中国家和最不发达国家能够依托新技术参与全球市场。 1 人工智能引领一场正在发生的新技术革命 ■技术革命催促社会变革 技术进步是经济增长和生活水平提高的主要动力。生产力的提高不仅帮助提高人均收入和消费，而且也会影响工作的性质、质量以及社会结构。研究表明，技术、制度和社会往往一起发展。 过去的几次技术变革是“激进”的，在合适的条件下最终引起了社会和经济结构的重大变化。而正是由于正确的经济、社会和制度条件，才使得新技术的广泛推广具有可行性，最终实现突破性的转变。 第一次工业革命的特点是越来越多地使用机器来替代手工劳动，特别是蒸汽机的使用和在工厂使用的新的工业方法。第二次工业革命的特征是制造业中电力和其他技术的快速应用，并通过增加运输、通信和公共卫生基础设施来实现。第三次革命是数字化，使信息在社会、经济和政治领域发挥着重要的转型作用。 ■ 人工智能作为一种变革性技术，正在加速新技术革命的到来 从基因编辑到机器学习和人工智能再到先进材料的几个技术集群的步步突破，意味着新的技术革命可能正在发酵，并可能对几乎每一个行业和每个国家产生变革性的影响。所谓的第四次工业革命（4IR）的基础是数字革命期间的ICT扩张，但其特点是属性上完全不同的技术和能力。 AI的快速进展被视为是现有和新技术促进经济体系转型的关键推动力。世界经济论坛将人工智能描述为4IR的基石。一旦加以设计和部署，现代AI可以在几乎没有人类参与的情况下，通过自主形成规则来解释大量数据并设计解决方案。 和过去一样，技术进步正在侵蚀一向被认为是人类独占而人工智能难以突破的那些领域，比如情感和创意。AI的能力正在快速增长。机器学习使AI能够击败最好的人类棋手，并被证明可以用于解释医疗数据，促进沟通，开发新形式的运输和工业自动化。此外，计算机视觉、语音识别、电机控制（机器人）、语言翻译和决策过程等领域的AI功能也得到了极大的改善。 近期的发展趋势表明，AI的最新发展方向是实现创造力，从事本质上具有人类特征的工作。 AI之外，许多材料、力学和数字系统等领域也出现了技术突破。最近，操纵原子或分子结构方面取得的突破，提高了材料的物理性能。新的基因技术允许对包括人类基因组在内的生物系统的操纵。数字领域的进步包括信息技术和计算、数据分析、虚拟和增强现实，等等。3D打印等技术为制造业带来了变革。 ■ AI等新技术突破的经济潜力巨大，长远利好 新的技术突破可能对劳动力市场和社会结构产生积极或消极的影响。一方面，更普及的技术使用可以提高生产力，创造新的产品和市场，从而创造新的就业机会。另一方面，使用技术也可以实现更大的自动化，替代某些工作领域的人力。在极端情况下，由先进技术引发的自动化的广泛使用可能导致大规模的失业和社会动荡。 对于AI的潜在经济影响，有乐观观点，也有悲观观点。对AI技术的经济潜力的乐观看法依赖于技术进步的历史记录，以及人类劳动和生活水平的增长。乐观主义观点的基础是长远的，着眼于技术进步的总体效益。有学者调查了18世纪以来的几次工业革命的历史经验教训，认为技术进步促使计算机和机器人的广泛使用，并有助于创造新产品和服务。产品创新将提高生产力和GDP增长，从而大规模创造新的职业。 关于技术进步与就业之间联系的悲观观点有两个要点。首先，尽管技术进步有益于长期的积极影响，但过渡时期也涉及到社会和工作性质的深刻变化，导致失业率上升。第二，类似的观点认为，这个时代是不同的甚至是更糟糕的，因为现在的技术进步的性质和前进方向，就是经济体不能够产生足够数量的新工作，以弥补大量的失业或就业不足。 2 AI等新技术革命的五大影响 （一）对生产力的影响：AI有望成为通用技术，带来生产力飞跃 当技术发展成为通用技术（general purpose technology，简称GPT）时，技术便具有了可转化性，可以在许多经济领域提高生产力。过去的每一次工业革命，GPT都促成了基本的经济转型，有助于重塑世界。然而，GPT的传播通常需要很长时间，因为GPT的应用和部署需要有配套的物理基础设施以及社会机构和组织的变化作为支撑。 所以，突破性的技术创新本身很难实现变革，技术的广泛推广和普遍采用至关重要。决定技术在经济中采用和传播之速度的因素十分广泛，包括技术成熟度、成本以及有利的社会、经济和监管环境。同时也受到企业家将技术带入市场的能力的影响。 自二十世纪六十年代以来，发达国家的劳动生产率增长呈下降趋势，与数字和信息技术革命的积极联系出现中断。在2008年全球金融危机之后，生产力增长进一步显著下降。而且近年来，人均国内生产总值几乎不增长。尽管技术迅速发展，生产率增长仍然持续疲弱。因此，围绕着技术在所谓的“生产力悖论”中的作用的讨论十分热烈。 一些更为复杂的AI和其他突破对总体生产力的影响在数据中的反映尚不明显。这是由于新技术的发明和产生经济效益的新技术的广泛使用之间存在时间差，所以AI和其他技术突破的影响目前仍然局限于某些行业和生产过程。然而，纵观整个历史，技术创新提高了生产力，创造了新的产品和市场。因此，对AI等技术创新的经济潜力的乐观主义看法是有历史证据支撑的。 （二）对市场和行业的影响：强化服务业，技术可能增加市场集中度 过去几十年农业在就业中的作用逐渐减弱，农业机械化程度越来越高，服务业越来越重要。随着迅速的数字化和信息技术的进步，这一趋势得到加强。1991年至2016年间,农业在全球就业中的份额下降了13个百分点，是25年来的巨大转变。相比之下，服务业份额增加了大约相同的百分点，达到全球就业总额的近50％。同时，工业份额基本维持在21％的水平。反之，在各个国家和地区，在诸多工作领域中，服务业总体呈现出最大的活力。 从区域来看，有几个趋势值得注意。首先，从农业到服务业的就业转移在所有地区不同程度地发生着，但是却是亚洲经历的最重要的部门转型。 其二，工业就业趋势已经分化。虽然东亚和南亚地区的工业就业比例有所提高，但高收入国家的就业却经历了大量“去工业化”，这一进程的结果被称为“过早去工业化”，将具有深远的影响。 此外，与全球化一样，技术也是增加市场集中度的一个原因。技术进步促进了以垄断性租金和少部分公司创造大部分高利润为具体表现的新型市场架构。目前的技术进步浪潮中的许多重点行业，如社交媒体平台和电子商务平台，都是基于规模级的需求量的网络效应而出现的。网络获得的空间越大，就越能吸引用户（新用户或来自于竞争网络的用户），从而进一步扩张网络。 此外，如果关键的新技术向其他公司的传播受限（例如由于知识产权的限制性规定），那么对新产品和新技术的成功引进就可以提高市场集中度。 最后，竞争往往呈现为“胜者为王”或者胜者获得大部分利益的形式，并导致所谓的主导市场和利润的“超级明星企业”的出现。 （三）对就业的影响 ■ 短期或将破坏部分手动和认知的常规工作任务，长期将创造更多就业机会 引进新技术的主要目标是提高生产力，具体表现是用资本代替劳动，用机器执行代替人类执行。最近的实证研究从两个维度将工作任务分为两种类型：“手动”与“认知”，“常规”与“非常规”。这是评估自动化对就业的影响的一个基本起点。常规任务是指基于熟悉化的程序并能够通过明确的规则和算法来描述的工作。相比之下，非常规任务需要灵活性、创造力，涉及更加复杂的问题解决或人际交往。 大多数分析表明，具有高度灵活性、创造力和强大的解决问题和人际关系技能的高技能工人将继续受益于AI和其他新技术。预期在手工和认知工作中的中低技能工作人员将面临来自更有能力的机器和AI软件的进一步压力。过去几十年的技术进步，尤其是计算机处理速度和功率的快速增长导致日常任务的自动化，长期以来涉及手工和认知的日常活动的工作机会日趋减少。 一般来说，新技术只能在具体任务中替代工人，不必然消灭整个职业。而且新技术也会创造就业机会，并且要求工人掌握新的技能。研究表明，1950年美国人口普查中列出的270个职业中只有一个在2010年由于自动化而被淘汰：电梯运营商。纵观整个历史，技术创新在经济中创造了新的、更多的就业机会。那这次，对于AI、3D打印和机器人，也不会有任何差别。新技术对就业机会的破坏作用也会被其对就业机会的积极作用抵消。 ■ 技术创造就业机会的方式主要包括： （1）自动化产生新的工作任务，社会对了解新技术的劳动力的需求扩大。近几十年来，特别是在知识密集型行业，这种影响已经使得对执行非常规、协调性工作的工人的需求持续增加。 （2）技术创新推动新兴行业，并帮助开发新产品，往往满足以前未满足的人力需求并创造额外的就业机会。技术创新和自动化对生产力产生积极影响，降低成本和价格，这可能会增加需求，从而扩大生产和就业。 （3）生产率增长导致经济增长和收入的总体增长，从而导致消费者对新产品和现有产品和服务产生更高的需求。例如，收入的增加刺激了与休闲活动相关的支出，例如旅游、餐饮和保健，从而在这些行业创造更多的就业机会。而这些行业至少在很长一段时间内是无法实现自动化的。 总体而言，技术创新不会导致总体失业和普遍失业，而是以兼职或副业的形式导致更高水平的不充分就业。 有证据表明，在美国，技术进步导致某些行业，特别是饮食服务业的就业不足。虽然许多发展中国家的公开失业率很低，但就业不足是普遍存在的，采用节省劳动力的技术便是这一现象的重要原因。 此外，技术对就业机会的影响不仅取决于技术可行性，还受到经济、法律、监管或社会政治因素的制约。一个工作可以被消除的可能性并不意味着它将被消除。公司将会将新自动化技术的优势（例如，较低的工资单或更高的生产力）与成本进行比较。 根据最近的实证研究，以下行业似乎特别容易受到自动化的影响：批发和零售业，行政服务，制造业，运输和仓储。另一方面，自动化风险低的部门则是教育和培训，医学健康和社会工作，农业，林业和渔业。 虽然大多数分析表明，AI和其他新技术将继续使高技能工人受益，但不能排除有其他可能性。与前几次技术革命中发生的情况类似，未来的自动化也可能会逐渐取代受过高等教育和技术娴熟的专业人士。 Kelly指出，任何基于信息的工作中的常规任务都可以被自动化，因此，AI和机器人将开始逐步取代医生、翻译、编辑、律师、建筑师、记者甚至程序员。 在卫生部门，AI和机器人可以诊断健康问题并且可进行手术，而人类则进行相对较低技能的护理任务。如果这样的预测成真，将意味着服务将超越制造业成为受自动化影响最大的部门。 ■非正式工作岗位增多 信息通信技术革命和从产业向服务的转变，伴随着就业和工作条件的性质和场所发生深刻变化，特别是在发达经济体。高速互联网的普及已经改变了工作的方式和结构，增强了对信息的访问，改进了连接性并提高了业务效率，工人和雇主都有了更大的工作灵活性。 数据显示，享受灵活工作时间的薪水制工人比例从1985年的13.6％上升到2004年的29.6％。同时，技术使商业模式更加碎片化，例如通过聘用按需定期工作的临时员工，如自由职业人士。 短期内，工作的灵活性会导致发达经济体国内的不稳定就业模式日益流行。根据欧洲议会最近的一项研究报告，过去十年来，欧盟的标准劳动合同份额有所下降，非正规工作（通常是非自愿的）和其他形式的非标准就业正在上升。非标准就业形式与工人福利和保护的减少相关联，具有潜在的重大经济和社会影响。 特别是在发达国家，工作变得不那么以企业为中心。新兴的大型技术公司越来越像平台，他们本身只雇用了少数工人。相反，工作任务由个体承包商执行，他们可以同时为多个公司工作。特别是小型高科技企业之中，企业间的合作与竞争已经成为主要的工作安排。 一方面，从传统工作安排转向有条件的工作，可以提高灵活性，尤其是为在标准化全职工作与家庭生活或教育之间存在冲突的人员（通常是妇女）创造有利的就业机会。但是应当注意到，全职合同仍然是欧洲工作关系的主要类型，目前约占所有就业的59％。 非正规部门在许多经济体的就业领域占据着主导地位，对于发展中国家来说，应重点关注技术进步对非正规部门的影响。在发展中国家，妇女和青年更有可能从事非正规工作。技术变革对该部门的影响将在很大程度上取决于新技术在发展中国家的传播速度，特别是在非正规就业更为流行的农村地区，家庭和小规模生产以及服务行业，这些领域可能会受到以下几个方面的影响： 其一，如果技术采用扩大了制造业的就业机会并促进服务的结构化，那么这将有助于减少非正规性。在这种情况下，正式的就业创造将促进劳动力从农业转移，从而减少非正规性和不稳定的劳动力。 其二，先进生产技术在非正规性就业更为普遍的农村的有效扩散，将使农业企业能够扩大生产，从而促进农业和与农业有关的工业和服务部门的就业的正规化。 其三，信息和通信技术有助于扩大家庭企业和小型企业的生产规模，从而创造新业务。此外，信息通信技术的广泛使用可能有助于正规部门的扩大，从而有助于非正式部门在相对或者绝对的程度上下降。 第四，广泛使用手机等基础技术，可以帮助农村地区的劳动者以及服装和建筑业的非正式工作人员收集有关价格和市场情况的相关信息，并与客户保持联系，增加潜在的正式化收入和就业机会的可能性。 通过信息平台雇佣个人甚至跨国服务（即所谓的零工经济）的现象也引来了关注，由于这些平台经常会将规避现存的监管和税收设定为明确的目的，新兴的非正式就业形式可能会在发达国家和发展中国家出现并快速增长。然而，到目前为止，零工经济对就业的实质性影响似乎更为有限，因为即使在这种服务最广泛的国家，该就业类型在总就业人数中的占比也不到百分之一。 ■ 对女性就业的影响：受到多种因素限制，新技术革命带来的就业前景可能并不乐观 教育程度是妇女劳动力参与经济活动的主要决定因素之一。它也有助于减少妇女的保留工资（即进入劳动力市场的机会成本），提高其进入劳动力市场的动力。 技术的进步推动女性劳动力在强调认知技能多过身体技能的领域（如服务业）内参与就业，并促使妇女的工作任务从主要的例行化向非例行化转变。现有的研究发现，发达国家和发展中国家之间的自动化对男女的相对化影响似乎有所不同。 就发达国家而言，鉴于男性在运输和制造业方面占主导地位，而女性则在教育、保健和社会工作中更具代表性，因此男性将面临更大的自动化风险。此外，技术进步与结构转型之间的相互作用存在明显的性别差异。从维持生计的农业向制造业和服务业的转移通常与资本密集型农业技术的推广使用有关，先进农业技术对男性工作的补充作用高于对女性劳动力的补充作用，这为女性在结构转型的早期阶段的劳动力参与度下降提供了合理解释。 然而，在亚洲经济结构转型中发挥重要作用的如电子产品之类的轻工业制作领域，其工作任务往往更适合女性，导致女性劳动力参与度增加，在1985-2006年期间女性在制造业中的就业份额得到增加。 研究表明，无论是有偿还是将无偿工作都考虑在内，妇女工作时间都比男性多。妇女会在育儿成本和工作成本之间进行比较，因此技术变革带来的从传统工作安排向灵活的工作安排的转变，可能为妇女调和其生育和工作之间的矛盾提供机会。然而，到目前为止，碎片化的工作任务和较短的工作时间只会维持收入上的性别差距。 虽然越来越多的国家通过立法提供了生育和赡养费，但这些福利很少适用于如家庭佣工和临时工之类的工作部门。在这些因素持续限制妇女劳动力参与和工资的情况下，妇女在获得技术革命所提供的就业机会方面可能并不理想。 （四）对收入不平等的影响：技术助长两极分化 相对于世界其他地区，第一和第二次工业革命激发了包括美国和西欧在内的技术前沿经济体的收入水平的强劲增长。这意味着从1820年代到90年代全球不平等现象不断扩大。米兰诺维奇指出，全球不平等程度在20世纪80年代保持了稳定，2003年开始大幅度下降。这一趋势很大程度上是由于中国和印度的收入水平迅速增长。 这些经济体的发展得益于在全球化和全球价值链（GVC）扩散的情况下，国内政策转变以及技术进步迅速。国家内部的不平等现象在不同地区和时间段出现异质性趋势。数据显示，1980年代和90年代初期，大多数地区的国内不平等趋势都有所增加。该趋势在发达国家持续存在，尤其美国的不平等在持续加剧。不过，这些发展是否会持续下去还有待观察，特别是全球金融危机对不同家庭的不同影响效果，增加了收入分配长期轨迹的复杂性。 偏向于解决常规工作的技术变革和外包的组合导致了发达经济体的工作两极分化，美国的工资分配记录以及16个欧洲国家的数据样本表明，自20世纪80年代以来，就业已从中等工资岗位分别向高收入就业岗位和低工资岗位转移。20世纪90年代中期以来，许多发展中国家的劳动力市场也出现了两极分化，中等职业技术就业人数开始下降。然而，这种趋势有一些显著的例外，例如中国和埃塞俄比亚，没有出现这个“中空”现象。 在某种情况下，这种职业的两极分化伴随着薪资不平等的加剧。自1970年以来，高技能工人的实际工资不仅比就业岗位下降的中等技术工人的实际工资增长得快，而且还比低技术工人的实际工资要快。在发达国家，特别是美国，这种趋势特别明显。 近几十年来新技术的传播促成了就业结构的重大变化，以及资本与劳动在不同类型工人之间的重新分配。虽然这些趋势因国家而异，但有一些共同点，特别是在发达国家之间。如前所述，近几十年的自动化大多取代了常规的手动和认知任务。许多常规任务密集的工作都在中档工资的范围内，例如制造业和日常办公人员。而另一方面，非日常工作密集型的职业，其薪资水平会出现完全相反的两种极端，例如管理型、专业性和技术性的专家在顶端，而服务行业工作者，如美甲师、酒保和个人工作者则出现在薪资的底端。 劳动力不平等不能完全解释多年来收入差距的演变，只能作为一个重要决定因素。工资不平等的上升也可部分归因于信息技术与认知活动之间的强大互补性，因为这提高了高技能工人的生产力创造可能性。在某些情况下，这种影响会受到制度因素的影响，如工会变弱以及低技术劳动力的供给比高技能劳动力弹性更高。 同时，收入不平等也受到劳动和资本在收入方面分配比例的影响，而这又受到技术变革的影响。由于低收入家庭中劳动力份额占总收入的比重高于高收入家庭，且资本通常只在资本所有者之间进行分配，因此国民收入中的劳动份额下降总是与收入分配恶化相关。 （五）对全球化的影响：自动化重新定义全球价值链的地理分配，并促成生产重新上岸 全球化，表现为国际贸易和资金流动的大量增加，和一定程度上的移民增加，通常被视为是推动和形成发达国家和发展中国家国内劳动力市场趋势和不平等现象产生的主要原因。全球制造业向亚洲发展中经济体的转移也是许多亚洲发展中国家中产阶级崛起的一个因素，因为它允许工人从农业转移到制造业以得到更好的就业机会。 技术变革和全球化并不独立，两者密切相关。物流技术进步（特别是集装箱的引进）以及通信和金融的发展，在减少跨国交易的成本和时间方面发挥了重要作用，从而促进了全球化。同时，更深入的区域和全球经济一体化也扩大了公司进入国外市场的机会，这为企业提供了进一步投资开发新技术的激励措施，包括在物流、通信和金融领域，以充分利用新的消费市场机会提供的潜力。 由于目前很大一部分贸易涉及离岸和外包，这促使了商品在其生产过程中的不同步骤由世界不同地区的不同企业承担的现象(GVC)的出现。而技术进步对全球化的生产方式产生的影响，主要体现在自动化重新定义全球价值链的地理分配，以及促成生产的重新上岸这两个方面。具体来说，自动化的发展以及制造中对AI等先进技术的引入将引导决定生产何种商品以及商品在何处被生产。例如在某些行业（如服装制造业）中，自动化尚未产生竞争压力，廉价劳动力依然有成本优势。所以中国劳动力价格上涨将会为发展更落后的国家创造更多的制造业就业机会。 当然，廉价劳动力也会减少在制造业中的新技术投资动力，最终制造业停留在低技术含量的行业水平。在一些行业中，劳动力成本差可能已经不足以证明离岸外包是合理的，先进制造方法的收益似乎也可以佐证在国内生产是正确的。但是由于过去十年经济增长疲弱，投资步伐缓慢，供应商网络不足以及拥有发展良好的供应商网络的企业对消费市场的规模和增长比较关心，因此在利益的权衡下，重新上岸是否会大规模发生暂时还不清楚。 虽然只有少数公司参与了全球化生产，但这些企业的生产率通常比非出口企业高。在行业中，出口企业比非出口企业的生产力更高，部分原因是这些企业在生产过程中采用更大的技术激励政策。出口产生的收入增长有助于弥补技术投入的固定成本，所以两者相辅相成。结果是高生产率企业和不能投资技术的企业的收入差距越来越大。自动化在全球价值链的基础上进一步加剧了市场竞争压力，为了保持竞争力，企业必须在生产中采用新的先进技术。 根据国际机器人联合会（IFR）的数据，工业机器人的全球销售量从2005年至2012年5%的年平均增长速度加快到2012年至2016年的16％。 三个原因促成了这一加速。首先，机器人正在变得越来越便宜。其二，随着机器视觉、传感器和电机等技术改进，机器人能力增强。其三，一些制造业国家的人口老龄化和劳动力成本上升以及竞争压力，促进了自动化需求上升。 在自动化方面，值得注意的是，中国是购买工业机器人的积极分子，其需求在2005年至2016年期间平均增长了31％。中国企业预计将在2019年吸收全球工业机器人供应的40％。中国制造业仍然有足够的空间引进机器人，因为其机器人密度是每1万名员工中只有49个单位，低于全球平均水平的69个单位，更远低于韩国每1万名员工中531个单位。中国企业的大量投资与中国10年计划相一致（“中国制造”2025年），即让中国成为主要的技术性工业制造商，使中国的比较优势不再基于劳动密集型的制造业。 在机器人用途方面，虽然机器人也越来越多地用于服务业，特别是后勤物流领域，然而，由于许多服务工作需要紧密的人际交往（机器人难以接管的工作），所以工业机器人更可能是全球机器人的主要使用方式。 与此同时，从发达国家转移到发展中国家和转型期经济体的海外制造和商业服务外包浪潮，大大推迟了发达国家对自动化的采用。随着发展中国家劳动力成本的增加以及自动化技术的成本大大降低，越来越多的部门开始没有理由将生产转移到发展中国家，甚至在某些部门已经发生转变，这一变化的结果是可能迎来“重塑”阶段。 GVC为发展中国家的企业融入全球市场提供了机会，因为它们可以集中在与其能力相称的领域，而不是在完整和复杂的生产过程中竞争。在许多情况下，GVC在发展中国家创造了就业机会。然而，GVC不是灵丹妙药。没有技术上的升级，发展中国家的企业只能够获取市场利益的一小部分，并且在结构转型方面进展有限。 鼓励投资于技术和自动化并拥有必要的补充技能和基础设施的国家更有能力获取GVC带来的好处。然而，许多较贫穷的发展中国家缺乏这些技能和基础设施。因此，一个国家的出口企业在技术变革迅速的时代里持续创新和保持竞争力的能力不仅取决于现有技术，而且还取决于许多其他因素，包括出口部门的规模，工人的技能水平，融资的可获取性以及出口和国内市场的规模。 3 国家政策和国际合作需求 总的来说，技术创新是生产率增长的主要动力，也可能是破坏的主要动力。技术对经济的影响不是预先的，而是可以通过地方、国家和全球层面的政策来共同塑造。政府和联合国不该采取被动的观望态度，而是可以且应该影响这些进程。 总体政策立场应该是拥抱和引导这些新技术。政策制定者应该采取适当、灵活的监管和法律政策，促进国家创新能力，而不是单纯阻止它们可能带来的破坏效果，如导致暂时性失业。总而言之，新一轮技术浪潮如何塑造劳动力市场和收入分配，很大程度上取决于国家和全球层面的制度和政策。 （一）政府对新技术的政策 政府对新技术发展最直接的作用体现在资金支持上，所谓的“创业型国家”在创新链的各个阶段（从基础的应用研究到商业化的初创企业的融资过程）都起着重要的作用。许多热门的技术，包括全球定位系统（GPS）、语音激活的个人助理和Google使用的算法都受益于政府在早期的资金投入。 政府对政策的间接支持体现在为新技术的开发、传播和应用适应本国国情创造良好环境。例如，支持国家（公共和私人）研究和创新机构，提供基础设施（如宽带），支持企业孵化器，使初创公司能够更快地将新技术推向市场。 未来，所有国家都会有所谓的国家创新体系（NIS），其中包括教育系统，科技研究机构，私营企业的产品开发部门以及产品和生产流程的其他机制。 对消费者的补贴、税收优惠以及监管优惠政策也可以促进新技术的采用和推广。由于行业在经济联系和技术升级的可能性方面各不相同，因此还可以制定针对具体经济部门和行业的不同政策。 新技术还需要新的法规来解决责任和道德问题。制造商、医院、医生或病人是否应为AI设备的医疗建议的后果负责？无人驾驶汽车的责任问题如何处理？ 最优化的规范可能得来不易，这就要求首先在部分领域或市场进行法规试点并总结实践经验。此外，数据作为 AI 和经济活动驱动的重要因素，需要相关法规加以规范，确保既能有效保护隐私和安全性又不会扼杀创新。 知识产权法规也会影响创新。专利、版权和商标旨在促进创新，其方式是，允许企业在特定时期内从其研发投入中获得较大的投资回报，作为交换，企业需要公开其发明。然而，知识产权也可能固化老牌企业的优势，阻止其他企业开发新技术，最终扼杀创新。政府需要做的是在激励创新和共享收益之间找到平衡点。此外，反垄断法规也可能需要考虑跟进，以确保其适用于通过技术实现的新业务模式。 （二）劳动力市场政策、教育和再培训 技术变革正在重新定义劳动力市场的技能需求，因此为当下和未来的工人提供适当的技能教育是是政策的重要落脚点。除了校内学习和职业培训以外，支持早期教育和终身学习技能的政策也至关重要。 在大多数国家，特别是发展中国家，完善教育体系需要聘请和留住优质教师以迎接新技术的挑战，同时为教育机构提供充足的资金。对能够反映未来技能需求的教育课程加以调整也很重要，例如新技术要求在教育上重视科学、技术、工程和数学（STEM）。此外，政策可以为工人提供相关激励和途径，让劳动者不仅在技术领域得到更多的培训和教育，而且还在创造力、管理、社会和沟通能力等方面增进学习。 随着新技术的普及使用，越来越多的工人的工作安排具有灵活性、不稳定性和不安全性，传统上，工会可以赋予所有工人更大的力量，使经济租金和技术进步带来的好处得到公平分配。而非正式工作安排的特点是消除集体代表，让工人在工资待遇和工作条件的谈判桌上处于弱势。因此需要新形式的工人代表。 此外，各国政府还可以进行法律和税务改革，加强工人在非正式工作安排中的权利。例如，最近英国关于未来工作的报告，提出了可以将最低工资标准的法律规定同样适用于“独立合同工”。委员会还提议在与雇主发生冲突的情况下，为工人进入法院提供便利，并消除税收制度对将工人分类为自我雇佣者的这一行为的激励性作用。 （三）社会保障和公平分配 非标准就业（技术驱动）和非正式工作的增加使许多工人在疾病、工伤和养老金等方面得不到充分的保护。因此，社会保障制度需要进行改革，以向非正规和非正规工作中的工人提供保护。鉴于发达国家已经开始审查社会保险制度，以确保所有工人都能获得失业保险和养恤金。因此发展中国家也要积极促进全民社会保障制度，将保障范围扩大到非标准和非正式就业的工人。 税收制度也能给社会公平带来新的流动机制。虽然大多数国家的不平等现象的原因是多样的，但快速的技术变革导致了工人与工人之间，工人与和企业所有者之间的工资不平等现象。 更为先进的税收政策可以确保新技术（如AI）的利益得到广泛的分享，产生更多公共资源，为重新分配和建设全民社会保护制体系提供物质支持。减少个人所得税可以鼓励就业，减少再分配的需要，而对新技术征税则会影响经济增长和技术采用，减少再分配来源。相反，对因集中的市场结构而产生的租金收益和高利润征税可能更有利于平衡社会和谐和经济发展。对自然资源和环境污染征税也可以为重新分配创造财富，同时将技术开发引向可持续发展。 还有学者提出了“普遍基本收入”和“普遍基本股利”。前者保证每个个体都将获得无条件现金补助，并将有助于保证最低收入水平，简化各种公共项目的管理。后者通过将企业的新股发行的固定份额置于公共信托中，产生一个能持续分配到社会服务部的收入流。 （四）国际合作 国际合作为世界更接近可持续发展发挥了关键作用，在新技术时代，国际合作至少包括三个方面：解决新技术的跨境问题，分享和学习国家经验，以及支持弱势国家。 在学术研究方面，大量实证研究是将美国和欧洲等发达国家和地区作为研究对象，但对于技术对低收入国家的影响却很少有研究。因此，需要鼓励学者研究技术革命对发展中国家特别是最不发达国家的劳动力市场和收入差距的影响。 而且，在世界范围内，关于技术和劳动力市场之间联系的研究不仅需要解决对就业的破坏问题，而且还要解决创造就业的问题以及公共政策如何有效地塑造这些过程。例如，政策需要考虑到企业如何采用新的和先进的技术来取代或补充其劳动劳动力队伍，以及这些决定对各种技能水平的劳动力需求可能产生的后果。这些研究成果应该在国际上进行分享和讨论，因为对特定国家或地区的研究对于其他国家而言也是非常有意义的。 在技术层面，一方面要在国际交流的基础上提高技术合作水平，另一方面要为发展中国家在基础设施方面提供支持，确保其能够依托新技术参与全球市场。 增进各国在数据市场的交流，最大程度地发挥数据经济的潜力，同时在法律上积极保护信息所有权和其他相关权利。 增进各国在税收方面的合作。在很多情况下，即使经济活动没有转移，与新技术相关的利润也很容易被转移到跨国界。这有助于企业减少税务负担，但也潜在地减少了可用于再分配的公共资源。 增进各国在知识产权方面的合作交流，积极发挥国际知识产权组织的作用，提供足够大的商业激励，使私人能通过各方面的补贴和公共采购将研究成本合理化，同时限制垄断的产生、扩散和进一步发展。 4 拥抱技术，加强培养全民数字技能，对未来保持乐观 对新技术和新事物的恐慌和担忧在历史上大量存在。19世纪初英国手工业工人中参与捣毁机器的勒德分子（Luddite），就强烈反对机械化或自动化。但后来的事实证明，机器创造了更多的就业机会。类似的例子在人类历史上不胜枚举。而且，历史规律也表明，虽然技术在短期内可能破坏、影响部分就业，但长期来看将创造更多的就业机会。 英国工业联合会（CBI）发布《在英国发展人工智能产业》的报告，十分看好大数据、人工智能等对英国生产力的促进、提高作用，预计到2035年AI将给英国经济增加8140亿美元，并为此提出了18条公共政策建议。其他很多国家如美国、加拿大、法国、欧盟等都对AI等新技术的积极经济影响很有信心，多种措施鼓励技术发展和部署。 德勤（Deloitte）最近的一项研究报告发现，人工智能正在创造新工作，产生经济效益，而且已经采纳AI等认知技术的企业和企业家都对其当前和未来所能发挥的角色非常乐观。 但前提是工人需要为未来做好充分的准备，具备未来所需要的新的技能。预测显示，二十年内，90%以上的工作或多或少都需要一些数字技能，所以为了确保工人能够应对这场科技巨变，高效地为他们提供数字技能就十分必要。因此，美国将为AI时代培养新的人才以及劳动者再培训、再教育上升为国家人工智能战略的核心部分，在这方面投入大量资金和政策支持。 在英国，英国的数字战略要求为每个人提供所需的数字技能，不断提高数字素养。为此，英国投入大量资金支持全面数字技能培养，尤其关注受AI等新技术冲击较大的工作群体。此外，英国政府希望通过新的数字技能合作伙伴关系（Digital Skills Partnership）将各大公司、地方政府、地方企业以及公益慈善组织等囊括进来，在提供数字技能培训的项目中，保持一致性与协调性，使得英国人能够选择适合自己的数字技能培训项目。 发达国家的这些举措可以给中国提供很大启发。当前，人工智能、机器人等新技术正在从ITC领域向实体经济、服务业、农业等诸多经济部门扩散渗透，未来中国将成为机器人大国（占全球工业机器人供应量的40%），这些变化将在很大程度上影响当前的就业和经济结构。因此，使劳动力市场适应新技术发展带来的变化，以及为过渡期工人提供再培训、再教育的公平机会，将成为国家涉及人工智能等新技术的公共政策绕不过去的主题。 毋庸置疑，未来20年的故事，将是人工智能算法和大数据的故事，社会有责任明确其带来的经济效用和威胁之间的界限，当然，这样的威胁也包括对劳动力市场和社会经济不平等的潜在负面影响，所以需要以多种方式和措施确保技术赋能于每一个人。而这个故事是好是坏，在很大程度上有赖于工人能否适应新技术带来的结构性变化，以及能否及时获取新技能以便为未来做好准备。而这恰恰是一个社会最核心的责任，即促进每个人的自由发展。 责任编辑：