土储专项债重启：开发商的“成本之困”与土地市场的 “盘活之机”

　　近期，土储专项债收储政策的重启引起了市场的关注。土储专项债作为一种地方政府专项债券，主要用于支持土地储备和闲置土地回收工作。2025年两会政府工作报告强调要优化城市空间结构和土地利用方式，盘活存量用地，同时又明确提出：拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

　　3月11日，自然资源部、财政部发布关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知。申请发行专项债券的土地储备项目须纳入土地储备计划，并在全民所有土地资产管理信息系统中有对应的标识码。各地要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划。存量闲置土地包括，企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地，以及其他符合收回收购条件的土地。

　　2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围。用于土地储备的地方政府专项债券资金只能由纳入名录管理的土地储备机构使用，实行专款专用、封闭管理，专项用于土地储备工作。

　　开发商的难题：“收储价格通常会打7-9折”，出险房企能否接受

　　存量土地是指已通过划拨、出让等方式取得土地使用权，但尚未完成开发建设或未投入实际使用的土地，包括已批未建、已建未竣工、低效利用等类型。其主要特征是土地权属已归属市场主体或政府，但未进入有效开发或运营阶段。

　　闲置土地是根据《闲置土地处置办法》规定，指土地使用者依法取得土地使用权后，超过国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书约定的动工开发日期满1年未动工开发，或已开发但开发建设用地面积不足总面积1/3、投资额不足25%且中止开发满1年的土地。

　　有开发商对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，闲置土地是地方政府常规土地储备的重要来源之一。但在操作上并没有想象中的容易。“在这个谈判过程中可能会设置一些较为苛刻的条件，而且报价会远低于你的预期，他们也有顾虑，在现在这样的市场情况下，收回去之后要怎么消化，消化不了的话也会变成地方的债务。”

　　另一名曾参与过收储的开发商坦言，有些政府要求被收储的地块不能有任何抵押和质押这类的情况，如果有的话需要开发商自行解除，他们只接受净地交付。“但按照以前的操作模式，我们拿完地拿到证之后就抵押给银行拿开发贷了，没开工的地块也会找机构去融资，几乎不太可能会有闲置的地块。如果设置这种前提条件，那其实对于已经出险的开发商就是很难拿到这笔收储的钱了。”

　　上述人士称，在收购的价格方面，以他接触过的方案来看会在当前地块评估价的基础上打七折到九折，好的地块九折也咬咬牙，但是七折的价格真的太低了，如果按照七折的价格收回，对于已经出险的房企来说很难接受，“低于成本太多了”。

　　不过也有开发商表示，这个事情利弊都有，就看各家公司如何平衡了。“对于已经没有开发能力的开发商来说，政府收储能让开发商也就借此机会清理一下手中闲置的土地，减少资金占用，为后续项目开发和运营资金留出空间。对于面临资金困境的开发商来说是一种有效的资金盘活方式。但同时，有些闲置土地可能涉及多个合作方或复杂的债权债务关系，导致收储过程复杂，协调难度大。而且尽管政策有明确支持，就是不知道这些专项债的发行、资金调拨的速度如何，会不会影响开发商的资金回笼效率。”

　　多家开发商闲置地块被收储，部分地块更改性质重新出让

　　澎湃新闻根据公开资料整理后发现，目前已有多家开发商此前闲置的地块被收储，有些地块被当地政府收储经过调整规划之后再度推向市场。

　　2024年12月17日，广州南站商务区三幅住宅用地被万科以28.8亿元的底价竞得。这三幅住宅用地原本是万科名下的公寓用地，因万科无力开发被政府作为闲置用地收储。最终，万科再次以底价获得三幅住宅用地的使用权。

　　上述万科获得的广州南站商务区三幅住宅地块原本位于南站万科中心项目内。早在2011年，万科与包含本次拍得的地块所在的广州番禺区石壁一村、石壁四村合作开发，由15个地块组成，总计容建面约126万平方米，占据南站核心区约1/4面积。后续因轨道交通建设等客观原因，导致部分留用地块不具备开发条件。2023年底，这些地块被相关部门收储并调整规划，于2024年底重新以招拍挂形式推向土拍市场。

　　此前武汉计划发行26.3亿元专项债用于收储武昌滨江商务区等六幅存量闲置土地。这些收储的土地预计可以实现土地出让金500亿元，剔除相关成本后，预计获得可支配偿债收益405亿元。

　　2024年12月13日，华侨城以24.2 亿元竞得武汉洪山区149号住宅用地。该地块为武汉上述六幅存量闲置土地之一，原为华侨城欢乐天际项目的未开发部分，由于商服用地比例较大，华侨城无力开发。这个项目政府部门拟通过“收、调、供”联动方式，对TOD项目土地进行收储，将原商办为主、住宅为辅的建设指标调整为住宅为主、商办为辅，调规后的土地进行公开市场招拍挂。最终因其他房企参与竞拍的积极性不高，华侨城以底价重新获得了149号地块。

　　2024年12月26日，嘉里建设宣布，公司在武汉的一商业用地被土地中心收回并变更用途后，公司重新参拍购回。

　　该地块是公司全资附属公司富耀于2018年通过公开竞买取得武汉天街B2地块土地使用权，并于2022年以总代价为37.9364亿元取得土地所有权，指定作商业用途，使用权年期为40年。

　　2024年12月，武汉市土地整理储备中心同意收回天街B2地块土地使用权，武汉市土地整理储备中心向富耀以现金支付总补偿金额为37.9364亿元。收回后，武汉市土地整理储备中心已执行程序变更天街B2地块土地使用权；富耀成功参与出售程序以购回天街B2地块土地使用权及额外取得邻近河畔的和平里A地块的土地使用权，富耀向武汉市自然资源和城乡建设局以现金支付总代价为48.938亿元。目前，天街B2地块及和平里A地块指定作住宅、办公室、商业及其他综合用途。

　　有开发商对澎湃新闻表示，目前行业已经进入存量时代，优质增量土地的资源显著减少。但此前在地产高速发展的高增长时期，有部门分出险房企留下了大量的闲置地块急需转化，但其自身已经没有能力开发，存量土地资源需要进行更有效的盘活。

　　“如果可以直接更改土地性质让开发商继续开发的话，肯定最好了。也有项目这么改成功过，把商业用地调成为住宅用地的，这样能够实现更高的溢价，对于当地政府来说，也能缓解商办库存积压的问题。”某出险房企对澎湃新闻表示，“政府直接收储更改性质再出让的话，有个局限性就是这其中的流程比较复杂而且设计较长的资金回笼周期，对于我们这种急需资金的房企来说比较低效。”

　　另一家出险房企则表示，相对于政府直接收储，如果能够直接进行土地性质的更改，这样流程较快而且房企能够更好的控制成本。“对于资金紧张的开发商会更倾向于政府直接收储，因为可以缓解短期资金压力。如果是注重长期收益的开发商更愿意选择直接土地性质变更，因为可以保留土地使用权，获得更高的收益。”

　　5年后重启土储专项债，多地开启收储计划

　　2024年11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，这也标志着在经历了五年的沉寂与调整后，土地储备专项债迎来了重启的契机。

　　《通知》称，运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。重启土地储备专项债券是政府促进房地产平稳发展的政策措施之一。

　　2017年，财政部和国土资源部联合下发通知，明确在土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为。根据两部门发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，土地储备即“地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”

　　土地储备专项债券的收入来源主要为项目所对应的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入。其所获得的土地出让收入需纳入政府性基金预算管理，作为项目还本付息的来源。

　　2019年9月，为了引导专项债投向基建领域，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，自此土地储备专项债暂停发行。

　　从最初的试点探索到后来的阶段性沉寂，再到如今的重启，土地储备专项债券的政策功能也从最初的规范土地储备融资行为，逐步扩展到如今的盘活存量闲置土地、优化土地市场供需关系、缓解地方政府和房地产企业的资金流动性压力，以及推动房地产市场止跌回稳等多方面

　　截至目前，已有多个省份和城市投身其中，收购规模呈现出逐步扩大的趋势。

　　2月18日，北京成功发行一批地方政府债券，其中新增专项债券规模达462.9亿元，用于土地储备的资金高达116.87亿元，重点投向旧宫镇绿隔地区环境整治土地一级开发项目、房山区良乡大学城拓展东区土地一级开发项目等25个项目。

　　2月23日，广东省率先发行专项债券资金用于收购存量土地，成为全国首例。

　　根据广东省披露的2025年政府专项债券（八期~九期），本次发行总额307.1859亿元，全部用于回收闲置存量土地。广州、佛山、惠州、珠海、中山、江门等城市2025年度第一批拟使用土地储备专项债券收回收购存量闲置土地的项目用地超220宗，拟收储价格合计超430亿元，本次广东省发行债券307亿元，占比约七成。另外，本次发行专项债的86个项目总投资额为473.3亿元，项目拟发行专项债总额为433.2亿元，占总投资额91.5%，其中10个城市拟发行专项债总额与总投资额基本相等。此次收储的土地类型主要以房地产强关联地块为主，住宅用地和商办用地合计占比近九成。

　　除此之外，也有城市正在筹备收购。

　　2月11日，长沙市自然资源和规划局发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的征集公告》，2月11日-2月20日，面向芙蓉区、天心区、雨花区、开福区、会展片区征集收回收购存量闲置土地，积极响应专项债收储政策，虽暂未明确计划收储规模或总价金额，但已迈出盘活存量土地的关键一步。

　　土储专项债的意义

　　上海易居房地产研究院近日发布的报告显示，盘活存量土地是改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。受房地产市场销售持续下降影响，存量土地每年持续上升，土地供需结构失衡等问题日益凸显，成为制约土地市场健康发展的核心症结。解决好这个问题，对房地产行业和相关企业不仅有着重要意义，而且相当迫切。

　　为推动房地产市场的止跌回稳，国家陆续出台一系列政策，明确允许地方政府专项债券用于土地储备，支持对存量闲置土地的收回收购工作，为专项债收购存量土地提供了坚实的政策支撑。

　　报告认为，设置土储专项债可优化土地资源配置。专项债收购存量土地能够将长期闲置的土地重新纳入市场流通体系，有效提升土地利用效率，实现土地资源在不同用途、不同区域间的优化配置。通过合理规划和开发，将闲置土地转化为具有更高经济价值的建设用地，推动城市的可持续发展。

　　另外，促进土地市场供需平衡：通过减少市场中存量房地产用地规模，充分发挥土地储备的“蓄水池”功能，合理调节土地供应节奏，稳定市场预期，促进土地市场的平稳、健康发展。当市场土地供应过剩时，加大收储力度；当市场需求旺盛时，适时投放储备土地，维持土地市场的供需平衡。

　　还可以缓解房企资金压力，为深陷资金困境的房企提供了一条重要的资金回笼渠道，增强了企业的资金流动性，使房企能够将更多资金集中用于保障项目交付，有效防范房地产企业的系统性风险。

　　最后，在优化升级产业结构方面，收储后的土地经过整理和规划，可转化为“净地”、“优地”，为实体经济发展腾出空间，吸引更多有效投资，助力城市产业结构的优化升级和经济的可持续发展。

　　澎湃新闻记者 李晓青